Сведения об авторах

Нормативно-правові та економічні аспекти поводження з відходами в Україні

 Міщенко В. С.,  Інститут економіки природокористування та сталого розвитку Національної академії наук України, Київ, Україна

Виговська Г. П., незалежний експерт, Київ, Україна

 

В Україні докладено значних зусиль до створення системи керування у сфері поводження з відходами та її нормативно-правового й економічного забезпечення. Особливістю її формування і становлення є непослідовність цих процесів. Окремі підсистеми та елементи мають різні ступені розвиненості та практичної реалізації. Ще й досі чимало економічних інструментів існують лише на рівні законодавчих положень, залишаються нереалізованими та не впровадженими в практику господарювання.

 

Характерною рисою сформованої системи керування у сфері поводження з відходами є переважання адміністративних методів над економічними.

 

Поводження з відходами в Україні регулюють цілий ряд нормативно-правових документів, серед яких більше десяти законів, сотні нормативних актів на рівні Кабінету міністрів і регулятивних документів інших відомств.  Основним нормативно-правовим актом є  Закон України «Про відходи». В основному він забезпечує базовий рівень правового регулювання проблем поводження з відходами. Закон постійно удосконалюють, зокрема, останні зміни були внесені у 2010 р. (Закон України № 1825-VI від  21.01.2010). Вони стосуються уточнення визначення поняття «відходи», тлумачення деяких інших термінів, посилення відповідальності за правопорушення у сфері поводження з відходами, а також  врегулювання діяльності:

— щодо використаної тари і упаковки згідно з європейською директивою «Про тару і упаковку»;

— ввезення в Україну відходів з метою їх зберігання і захоронення;

— поводження з побутовими відходами (ст. 5-1), відходами тваринного походження (ст. 31-2)  та ін.

 

Загалом на виконання положень Закону «Про відходи» розроблено і впроваджено цілу низку нормативно-правових актів, що стосуються врегулювання таких питань:

• встановлення лімітів на утворення та розміщення відходів;

• облік, паспортизація відходів і відповідне інформаційне забезпечення (реєстри об'єктів видалення відходів, об'єктів утворення, оброблення та утилізації відходів);

• вимоги до трансграничного перевезення відходів.

• дозвільний порядок діяльності поводження з небезпечними відходами й окремими видами відходів як вторинною сировиною;

• організація розробки і виконання програм поводження з відходами;

• розроблення схем санітарного очищення населених пунктів;

• організація збирання і видалення побутових та інших відходів, створення полігонів для їх захоронення, а також організація роздільного  збирання корисних компонентів цих відходів.

 

У відповідності із  Законом України «Про відходи» заходи Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011–2015 роки передбачають розроблення й впровадження систем поводження з окремими видами відходів:

• пакувальними матеріалами і тарою;

• відпрацьованими оливами (нафтопродуктами);

• зношеними шинами, гумотехнічними виробами та відходами гумотехнічного виробництва;

• непридатними до використання транспортними засобами;

• електричним та електронним обладнанням (в тому числі, трансформаторами та стабілізаторами);

• медичними відходами;

• будівельними відходами.

 

На виконання цих заходів у 2011 р. Кабінет міністрів України розробив та прийняв дві Постанови:

— «Деякі питання збирання, видалення, знешкодження та утилізації відпрацьованих мастил (олив)» від 27 липня 2011 р. № 1075;

—  «Деякі питання збирання, заготівлі та утилізації зношених шин» від 27 липня 2011 р. № 1136.

 

Цими постановами передбачено плату за послуги з організації збирання, видалення, знешкодження та утилізації відпрацьованих мастил (олив) та зношених шин та створення відповідної інфраструктури. Щодо цих двох постанов слід зазначити наступне. З одного боку, в них передбачено конкурентний підхід до укладання договорів на надання послуг (чи з уповноваженим підприємством Мінприроди, чи з іншими суб'єктами господарювання), а з іншого, — суперечливими є підходи до збирання коштів та їх використання. В  Україні уже є подібний досвід, що стосується державної компанії «Укрекокомресурси». І цей досвід скоріше негативний, ніж позитивний.

 

Очевидною прогалиною в нормативно-правовому полі щодо відходів є неврегульованість питань поводження з відходами  пакувальних матеріалів та тари. В європейській практиці відповідне законодавство відіграє дуже важливу роль. Враховуючи зростання абсолютних і питомих показників утворення відходів цієї категорії, в Україні також було розроблено відповідний проект закону. Після більше ніж шестирічного зволікання у січні 2009 р. законопроект «Про упаковку та відходи упаковки» пройшов перше читання у Верховній Раді України, однак через суперечливу позицію уряду врешті був заблокований. Ідея створення незалежного «оператора поводження з відходами» при тому, що існувала державна компанія «Укрекокомресурси», виявилася неприйнятною.

 

Після певного затишшя у 2011 р. на зміну попередньому проекту прийшов інший під тією ж назвою. Його презентація пройшла в листопаді 2011 р. на нараді в Мінприроди України. Базовою ідеєю було створення спеціальної неприбуткової компанії з наглядовою радою широкого складу, що само по собі створювало б конкуренцію державному підприємству «Укрекокомресурси» і його тарифному «підживленню». Їх співіснування викликало питання, але вичерпної відповіді на нього не було. На цей час настав черговий «штиль». Залишається сподіватися  на виконання  Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011–2015 роки, яким передбачено розроблення і впровадження системи поводження з пакувальними матеріалами, що важко уявити без законодавчого врегулювання.

 

Стосовно власне економічних механізмів. В практику керування впроваджено окремі з них, зокрема плату за розміщення відходів (тепер це екологічний податок); створено фонди для фінансування заходів щодо охорони природи, у тому числі щодо поводження з відходами; на одному з етапів протягом двох років діяв механізм стимулювання збирання й заготовляння окремих видів відходів як вторинної сировини та ін.

 

Однак ефективність зазначених механізмів виявилася низькою. На теперішній час задіяне вузьке коло економічних інструментів, зокрема:

• екологічний  податок (плата) за розміщення відходів;

• спеціальні фонди для цільового фінансування природоохоронних заходів, в тому числі щодо утилізації відходів (державний і місцеві фонди охорони навколишнього природного середовища);

• здешевлення кредитів за рахунок зазначених фондів щодо заходів у сфері поводження з відходами;

• страхування екологічного ризику при перевезенні небезпечних  відходів;

• встановлення економічної відповідальності за екологічні правопорушення і компенсація збитків, нанесених навколишньому середовищу, здоров'ю населення та майну громадян чи суб'єктів господарського права в результаті недбалого поводження з відходами.

 

Найбільш важливим із фінансових інструментів є платежі за розміщення відходів, які з прийняттям Податковий кодексу України були трансформовані в екологічний податок. При цьому переглянуто нормативну базу плати (ставки податку) за розміщення відходів. Згідно з науковими засадами, зазначений перегляд здійснено, виходячи з концепції оцінки ризику, пов'язаного з об'єктами розміщення відходів. Останнє дало можливість обґрунтувати необхідність їх підвищення. Ставки податку передбачено впроваджувати протягом чотирьох  років: з 2011 р. по 2012 р. включно вони становитимуть 50 % від базових; з 2013 р.  — 75 %;  з 1 січня  2014 р. —  100 %. При цьому базові ставки підлягають щорічний індексації, що зокрема і було зроблено у 2012 р.

 

Однак разом з позитивними змінами щодо ставок податку Податковий кодекс заклав певні колізії, серед яких такі:

 

а) Екологічний податок передбачено справляти крім власне за остаточне  (як було раніше), також і за тимчасове розміщення відходів. Останнє має місце під час зберігання відходів до їх утилізації чи видалення. Таким чином необґрунтовано розширюється база оподаткування.

 

б) Щодо відходів як вторинної сировини, то податок не справляється за розміщення лише двох їх видів (відходи полімерні; відходи гумові, у тому числі зношені шини), діяльність щодо яких підлягає ліцензуванню (згідно з Постановою Кабінету міністрів України № 1211 від 29.12.2010 «Про внесення зміни до переліку окремих видів відходів як вторинної сировини, збирання та заготівля яких підлягають ліцензуванню»). При цьому на розміщення (зберігання) інших видів відходів як вторинної сировини зазначений податок формально поширюється. Тобто за зберігання макулатури, склобою, матеріалів текстильних вторинних, використаної металевої тари (ящики, фляги, каністри, банки, алюмінієві банки з-під напоїв, балончики) має справлятися податок, що суперечить всій  ідеології ресурсозбереження.

 

в) Скасовано плату за понадлімітні обсяги розміщення відходів, що нівелювало і без того не досить ефективну роль лімітів на утворення й розміщення відходів як регулюючого інструменту.

 

Таким чином, екологічний податок за розміщення відходів із регулюючого інструменту фактично перетворюється у фіскальний.

 

Правові норми щодо стимулювання утилізації і переробки відходів  були зафіксовані ще Законом України «Про охорону навколишнього  природного середовища» (ст. 9, 41, 48) та Законом України «Про відходи» (ст. 38, 40, 41). Однак дотепер ці норми носять значною мірою декларативний характер. У чинній системі поводження з відходами практично відсутні заходи по стимулюванню їх використання, за винятком спеціальних рішень по окремих видах відходів. Наприклад, Законом України «Про хімічні джерела струму» передбачено впровадження економічного механізму утилізації відпрацьованих батарей та акумуляторів, однак положення закону залишились нереалізованими.

 

З 2005 р. одним із напрямків стимулювання стало здешевлення кредитів для здійснення природоохоронних заходів, в тому числі і стосовно відходів, (постанова Кабінету міністрів України «Про затвердження порядку використання коштів державного бюджету на здешевлення кредитів для здійснення природоохоронних заходів» № 773 від 18.08.2005). Також з 2005 р. було запроваджено нову бюджетну програму КПКВ 2401320 «Фінансова підтримка природоохоронної діяльності через механізм здешевлення кредитів комерційних банків». Однак така підтримка настільки мінімізована за обсягом, що фактично мало впливає на реальний стан речей.

 

У цілому слід зазначити, що в Україні практично створені базові складники нормативно-правового забезпечення у сфері поводження з відходами, і поступово воно наближається до європейських вимог. Разом з тим відповідне європейське законодавство постійно удосконалюють, і Україні в найближчі роки треба прикласти значні зусилля для імплементації європейського досвіду у національне законодавство.

 

Моніторинг стану нормативно-правового й економічного регулювання  поводження з відходами в Україні показує, що багато питань залишаються неврегульованими, а окремі аспекти потребують реформування, це зокрема:

 

1. Розвиток законодавчого забезпечення, що має передбачати як внесення змін і доповнень у діючі акти, так і розробку нових. Останні зміни до Закону «Про відходи» не охопили низки питань. Разом з тим, вимоги, які висуваються зараз щодо змін у Закон «Про відходи» насамперед по врегулюванню вторинного ресурсокористування, за своїм змістом й обсягом виходять за рамки мети й концепції самого закону як базового. Це зумовлює необхідність розробки та прийняття спеціальних законопроектів, які регулюють діяльність, пов'язану із вторинними ресурсами (рециклінгом матеріалів), тарою й упакуванням, техногенними родовищами корисних копалин, побутовими відходами. У рамках цих законів повинні бути передбачені  конкретні механізми їх реалізації.

 

2. Виходячи з аналізу європейського досвіду й оцінки наявних прогалин у національному нормативно-правовому полі, до найбільш актуальних завдань урегулювання на підзаконному рівні належать: спалювання побутових відходів; поводження з відходами електричного й електронного устаткування; поводження з стічними водами (водоспоживання й водовідведення); приймання утворюваних на суднах відходів і залишків вантажу портовими спорудами  та ін. Оптимальним шляхом врегулювання зазначених питань є розроблення відповідних технічних регламентів.

 

3. Потребує вдосконалення система фінансового забезпечення сфери поводження з відходами. На теперішній час заходи, що фінансує держава, носять здебільшого ліквідаційний, а не попереджувальний характер. Стратегічні цілі залишаються поза увагою. Неадекватність фінансових надходжень рівню ризиків, пов'язаних з відходами та їх накопиченням, вимагає розроблення та впровадження механізмів акумуляції коштів,  розширення бази відповідного оподаткування і підвищення абсолютного розміру грошових стягнень за утворення та розміщення відходів.

 

4. Існуючі нормативно-правові та економічні механізми виявилися недостатньо ефективними, щоб переломити негативні тенденції. Наявні методи економічного стимулювання дуже обмежені. Такі інструменти як дотації, субсидії, пільгове кредитування знаходяться в зародковому стані, а державне інвестування та створення спеціальних фондів не має такого ефекту, який передбачається його застосуванням. Упровадження  податкових преференцій для окремих видів діяльності, пов'язаних з поводженням з відходами (знешкодження небезпечних відходів, залучення відходів у господарський обіг як вторинної сировини чи джерел енергії, рециклінг відходів, розробка відповідної техніки і технології тощо), дозволило б створити передумови для економічної активності у цій сфері та сприяло б формуванню окремого сектору економіки. Це б дало змогу уже в середньостроковій перспективі вирішити кілька важливих завдань: зменшити забруднення навколишнього середовища; отримати значиме джерело податкових надходжень до бюджету; розвинути  ринок вітчизняних наукоємних технологій; створити додаткові робочі місця; скоротити витрати на поводження з відходами тощо. Однак в умовах фіскальної державної політики це є маловірогідним.

 

5. На порядку денному стоїть питання програмного забезпечення  вирішення проблеми відходів. Оскільки вона є центральною у природоохоронному і ресурсному аспекті, не виникає сумнівів щодо необхідності програмного забезпечення її вирішення. Фундаментальність проблеми вимагає дотримання всіх регламентів розробки державних програм, починаючи із відповідної концепції, її громадського обговорення тощо. Важливим аспектом має стати органічне поєднання програми з Національним планом  дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011–2015 роки та завданнями Закону України «Про основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року», який був схвалений Верховною Радою України 21 грудня 2010 р.,  та зокрема з Національним планом виконання Стокгольмської конвенції про стійкі органічні забруднювачі.

 

6. Невирішеність питань поводження з небезпечними відходами потребує концентрації зусиль у цьому напрямку. Це стосується створення інфраструктури поводження з небезпечними відходами, налагодження моніторингу за потоками відходів на базі відповідного інформаційного забезпечення. Залишаються актуальними методичні розробки  віднесення відходів до категорії небезпечних (з визначенням відходів, які не є небезпечними, а також інертних та побутових) та розроблення на їх основі   переліків відходів за категоріями небезпечності, виходячи з нового класифікатора, гармонізованого з європейськими стандартами. Необхідне також встановлення вимог і правил щодо розміщення (зберігання) відходів за категоріями небезпечності та розроблення методології оцінки ризику для навколишнього середовища та здоров'я людей.

 

7. Враховуючи світовий та вітчизняний досвід економічних трансформацій у сфері природокористування, а також положення Директиви 2008/98/ЄС, слід здійснити певні перетворення у системі поводження з відходами і в Україні:

• надання безумовної пріоритетності рециклінгу відходів; впровадження закладних платежів, податків на продукцію, в контексті пов'язаного з нею утворення відходів, і за рахунок цього акумулювання коштів та створення  спеціальних фондів для фінансування заходів щодо утилізації конкретних типів відходів;

• обов'язковість сортування побутових відходів, впровадження їх роздільного збирання як гарантії ефективного рециклінгу; впровадження економічних  механізмів заохочення всіх суб'єктів у цій сфері, у тому числі населення, і економізація сфери відходів загалом;

• врегулювання питання щодо накопичень відходів як техногенних родовищ корисних копалин, що має спонукати до комплексного вивчення  накопичень відходів видобувної, гірничо-металургійної, переробної промисловості та їх оцінки, визначення критеріїв та процедури віднесення до техногенних родовищ  корисних копалин, визначення права власності на них та порядку розробки;

• диференціація ставок екологічного податку за розміщення відходів в залежності від способу поводження з ними, зокрема  щодо попередньо оброблених та відсортованих відходів;

• рефінансування екологічного податку при здійснення підприємствами заходів з екологізації виробництва щодо мінімізації відходів та їх перероблення,  зокрема в контексті упровадження системи інтегрованих дозволів.

 

В рамках завдань по імплементації європейських стандартів, зокрема стосовно класифікації відходів, доцільною стає відмова поділу відходів за класами небезпеки з переходом на списковий принцип та з виділенням категорії відходів, що не є небезпечними, та інертних відходів.

 

До першочергових завдань урегулювання на підзаконному рівні слід віднести:

— затвердження нової редакції Класифікатора відходів, гармонізованого з європейськими стандартами;

— реформування системи державного статистичного обліку відходів і розроблення їх нової статистичної класифікації,

— розроблення методичних (і класифікаційних) засад  віднесення відходів  до категорії небезпечних (з визначенням категорій відходів, які не є  небезпечними, а також  інертних і окремо муніципальних, що відповідає європейським підходам);

—  розроблення та впровадження Порядку встановлення, затвердження й перегляду нормативів утворення відходів;

 — упорядкування зберігання відходів, насамперед небезпечних,  на території підприємств.

 

Regulatory and Legal Aspects of Waste Management in Ukraine

 

 Mishchenko V. S., Institute of Environmental Economics and Sustainable Development, National Academy of Sciences of Ukraine, Kyiv, Ukraine

 Vigovska H. P., an independent expert, Kyiv, Ukraine

 

The review of waste management legislation of Ukraine is presented. The ways for the development of economic instruments are considered. Their critical evaluation is given and the ways for improvement are presented.

 

Сведения об авторах

Міщенко Володимир Сергійович, д-р техн. наук, проф., Інститут економіки природокористування та сталого розвитку Національної академії наук України, Київ, б-р Тараса Шевченка, 60, Київ, 01032, Україна. Тел. +39 (044) 486-91-27, факс +38 (044) 486-06-79
Виговська Ганна Павлівна, канд. техн. наук, незалежний експерт. Моб. +38 (066) 320-35-15. E-mail