Главная страница
Сведения об авторах

ПРОБЛЕМИ ІМПЛЕМЕНТАЦІЇ ЄВРОПЕЙСЬКОГО ЗАКОНОДАВСТВА У СФЕРІ ПОВОДЖЕННЯ З ВІДХОДАМИ

Міщенко В. С., Виговська Г. П., Рада по вивченню продуктивних сил України Національної академії наук України, Київ, Україна

У забезпеченні захисту довкілля та зменшенні ризику для здоров'я людей проблема поводження з відходами є однією з ключових. Головна мета політики у цій сфері полягає у зменшенні об'ємів утворення відходів і перероблення все більшої їх кількості в ресурси для повторного використання. Це скоротить кількість відходів, які потрібно знищувати або захороняти.
Керівні принципи ЄС щодо відходів. Стале управління відходами було однією з головних і надалі залишається однією з пріоритетних сфер діяльності ЄС у напрямку охорони навколишнього середовища. Основні керівні принципи для сектора відходів визначені такими документами, як Рамкова Директива про відходи 75/442/ЄЕС, Директива про небезпечні відходи 91/689/ЄЕС, Директива 96/61/ЄС про всеохоплююче запобігання забрудненню та його контроль. Правове регулювання здійснюється згідно з загальними вимогами, встановленими для всіх категорій відходів Рамковою Директивою 75/442/ЄЕС про відходи, та з особливими вимогами відповідних нормативно-правових актів, зокрема Директивою 91/689/ЄЕС про небезпечні відходи, Директивою Ради 2000/76/ЄС про спалювання відходів та Директивою Ради 1999/31/ЄС про захоронення відходів на полігонах.
Крім зазначених, в ЄС упроваджено широке коло спеціальних директив, що регулюють відносини щодо різних категорій відходів та операцій поводження з ними (рисунок).

Структура законодавства ЄС про відходи

Основні акценти зроблено на такі напрямки: юридичне визначення відходів та його міжнародне визнання; регламентація токсичності та небезпечності відходів; встановлення обов'язків виробника відходів та права власності на відходи; регламентація міжнародних перевезень відходів та контроль за транспортним переміщенням відходів; класифікація операцій переробки, утилізації чи ліквідації відходів; регламентація поводження з відходами, що призначені для переробки, та з продуктами їх переробки тощо. Встановлено таку послідовність пріоритетів у цій сфері:
• обмеження (мінімізація) утворення відходів шляхом оптимізації виробництва та продукції;
• максимально можлива утилізація відходів шляхом створення системи по збиранню, зберіганню, попередній обробці, транспортуванню та ін.;
• остаточне видалення та захоронення лише тих відходів, які на даному етапі розвитку техніки й технології не можуть бути перероблені іншим шляхом, і застосування таких методів, які не завдають шкоди навколишньому середовищу.
Основними засобами реалізації зазначених підходів є: встановлення принципу «забруднювач платить»; проведення фіскальної політики, спрямованої на посилення економічних важелів витискування багатовідходних технологій, особливо пов'язаних з утворенням токсичних відходів; застосування економічних інструментів для сприяння максимальній утилізації відходів; упровадження на об'єктах захоронення відходів відносно простих і досить ефективних та економічно реальних інженерно-технічних рішень по зменшенню негативного впливу відходів на навколишнє середовище з відповідним моніторингом.
Упроваджуються більш жорсткі екологічні обмеження щодо полігонного захоронення, спалювання та скидання відходів у море.
За предметом регулювання нормативно-правові акти можна умовно розділити на три групи:
— акти, які регулюють конкретні операції поводження з відходами (Директива Ради
1999/31/ЄС про захоронення відходів на полігонах; Директива Ради 2000/76/ЄС про спалювання відходів);
— акти, які регулюють поводження з окремими видами відходів (основною у цій групі
є Директива 91/689/ЄЕС про небезпечні відходи, а також директиви про відпрацьовані мастила, пакувальні матеріали, батареї й акумулятори та ін.);
— акти, що регулюють переміщення відходів.
Особливості нормативно-правового забезпечення поводження з відходами в Україні. Національне законодавство України містить ряд базових вимог щодо поводження з відходами, що відповідають нормам європейського законодавства. Законом України «Про відходи» визначено основні принципи державної політики щодо відходів, правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов'язаної із запобіганням утворенню відходів та їх негативному впливу на навколишнє середовище, перевезенням, утилізацією та захороненням.
Упровадження Закону України «Про відходи» започаткувало новий етап формування системи управління відходами з урахуванням сучасних світових напрацювань, яка включає поєднання адміністративних та економічних методів.
Адміністративні методи управління знайшли відображення в розробленні і впровадженні цілого ряду нормативних документів із різних напрямків діяльності щодо поводження з відходами.
Економічні методи управління впроваджено переважно через заходи обмежуючого характеру (нормативи, квоти, ліміти, платежі, дозволи, санкції та ін.) і у меншу міру стимулюючого (пільги, пріоритетне фінансування, кредитування тощо). Реалізовано принцип «забруднювач платить» через встановлення та стягнення зборів за розміщення відходів (у цій роботі не аналізується його ефективність); створено спеціалізовані фонди для цільового фінансування природоохоронних заходів, у т. ч. і по утилізації відходів та ін. Реалізація природоохоронного та ресурсозберігаючого аспектів щодо управління відходами знайшла відображення у відповідних урядових програмах.
Однак процес розбудови нормативно-правової бази в Україні йде суперечливо, а в останні роки систематична робота в цьому напрямі загальмувалася. Більше того, останніми роками одночасно з послабленням регулюючої ролі органів управління йде не гармонізація, а навіть деформація правового поля стосовно поводження з відходами. Останнє ілюструється такими прикладами. Згідно з європейською практикою відходи визначаються перш за все їх належністю до Європейського переліку відходів, що забезпечує чітку однозначність їх ідентифікації. Європейський перелік відходів — це система класифікації (матеріалів), яка охоплює всі типи відходів, включаючи небезпечні. Класифікація здійснюється на основі комбінованого підходу: враховуючи походження відходу (за джерелами утворення) та його природу (склад). В Україні розроблення класифікатора відходів, гармонізованого з європейськими стандартами, було заплановано в рамках Програми реформування державної статистики на період до 2002 р., а також передбачено (з урахуванням гармонізації з європейськими стандартами) у складі програмних заходів Уряду щодо забезпечення економічного і соціального розвитку України у 2002 р. (розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 березня 2002 р.). Але на цей час розроблений і погоджений проект Класифікатора відходів, гармонізованого з Європейським переліком відходів, не впроваджується через відсутність політичної волі.
Іншим прикладом стало прийняття змін до статті 4 Закону України «Про відходи» (від 23 грудня 2004 р.), якими з-під сфери дії цього закону виведено мільйони тонн відходів гірничо-металургійного комплексу. Таким же кроком можна вважати Закон України «Про хімічні джерела струму» (від 25 лютого 2006 р.). Згідно з зазначеним законом сфера дії Закону України «Про відходи» чомусь не поширюється на відносини, що виникають у сфері поводження з відпрацьованими хімічними джерелами струму (згідно зі статтею 3), незважаючи на те, що відпрацьовані батареї тощо є відходами в класичному їх визначенні. Натомість Європейська директива прямо зазначає, що поводження з використаними батареями та акумуляторами підпадає під дію Рамкової Директиви про відходи (75/442/ЄЕС), Директиви про небезпечні відходи (91/689/ЄЕС) та деякі інші. Немає відповідності з європейськими документами за рядом інших позицій.
Конкретні проблеми та першочергові завдання. Імплементація законодавства ЄС висуває три конкретні проблеми, а саме: юридичну, адміністративну та фінансову, що передбачає створення інституцій та забезпечення коштів, необхідних для виконання законів та інших нормативних актів, розвиток інфраструктури, інших заходів, які необхідні для виконання зобов'язань, окреслених у законодавстві ЄС.
Основні проблеми дотримання вимог ЄС фокусуються на юридичних та інституціональних аспектах. Першочерговим завданням має стати юридичне транспонування вимог ЄС. В Україні хоча і зроблено певні кроки щодо гармонізації національного законодавства до вимог ЄС, однак комплексний аналіз юридичних невідповідностей між існуючим національним законодавством та правовою сферою ЄС щодо відходів до цього часу не проводився. Тому на першому етапі необхідно провести такий аналіз, щоб розробити реалістичний план для проведення імплементації.
Другим етапом в ієрархії пріоритетів має бути детальне порівняння та аналіз розбіжностей існуючого національного законодавства у сфері поводження з відходами з відповідним законодавством ЄС. Для адекватної оцінки розбіжностей між національним законодавством та вимогами ЄС проводиться зіставлення кожного положення директиви з конкретним положенням національного законодавства. У програмах і планах адаптації відображаються конкретні вимоги, які необхідно виконати до конкретних дат. З цією метою необхідно розробити пристосовані до кожної директиви методики.
На наступному етапі необхідно зробити оцінку адміністративного та інституціонального забезпечення, яке треба задовольнити, щоб гарантувати ефективне виконання завдань імплементації. При цьому передбачається моніторинг та контроль законодавчих механізмів.
Подальшим кроком має стати визначення заходів, які треба вжити, щоб привести національне законодавство у сфері поводження з відходами у відповідність із законодавством ЄС. Приведення у відповідність законодавчого забезпечення має здійснюватись як шляхом внесення змін і доповнень до чинних актів, так і розроблення нових.
В ієрархії пріоритетів ЄС полігонне захоронення відходів посідає найнижче місце через ризики забруднення навколишнього середовища та втрату ресурсів, що містяться у відходах. Водночас полігони залишаються найбільш поширеним методом поводження з відходами. Директива про полігонне захоронення відходів є однією з ключових у процесі імплементації до національного законодавства у сфері поводження з відходами відповідного законодавства ЄС. Нижче розглянемо це питання більш детально.
Директива Ради 1999/31/ЄС про захоронення відходів встановлює визначення типів відходів, що можуть бути захоронені на полігоні, процедури отримання дозволу на захоронення відходів, зміст документів на отримання дозволу, умови надання дозволу, процедури прийняття відходів на полігон для захоронення. Директива встановлює також класифікацію полігонів, розроблення та прийняття національної стратегії для зменшення кількості відходів, що біологічно розкладаються, створення системи ціноутворення з метою врахування всіх витрат у розмірах плати за захоронення відходів, розроблення процедур моніторингу та контролю офіційно створених полігонів, розроблення процедури закриття полігонів, проведення технічної оцінки існуючих полігонів та розроблення планів приведення їх у відповідність вимогам Директиви та ін.
Варто зупинитись на окремих вимогах Директиви Ради 1999/31/ЄС щодо визначення понять.
Класифікація відходів з метою захоронення. Згідно з зазначеною Директивою відходи класифікуються на «побутові відходи», «небезпечні відходи», «відходи, що не є небезпечними» та «інертні відходи». Вони відповідно визначаються:
• побутові відходи — відходи домашнього господарства, а також інші відходи, що за своїми властивостями чи складом подібні до відходів домашнього господарства;
• небезпечні відходи — будь-які відходи, що охоплюються статтею 1(4) Директиви Ради 91/689/ЄЕС від 12 грудня 1991 р. про небезпечні відходи;
• відходи, що не є небезпечними, — відходи, що не охоплюються попереднім визначенням;
• інертні відходи — відходи, що не зазнають ніяких значних фізичних, хімічних чи біологічних перетворень. Інертні відходи не розкладаються, не горять і не вступають у іншого роду фізичні чи хімічні реакції, біологічно не розкладаються та не впливають негативно на інші речовини, з якими контактують у спосіб, що ймовірно призведе до забруднення навколишнього середовища або загрози здоров'ю людей. Загальна здатність до вимивання та вміст забруднюючих речовин у відходах і екотоксичність фільтрату повинні бути незначними та, зокрема, не загрожувати якості поверхневих та ґрунтових вод.
Віднесення відходів до того чи іншого класу регулюється шляхом складання їх переліків.
В Україні вживається близьке за значенням визначення «побутові відходи», яке зафіксовано в проекті закону України «Про побутові відходи», а саме: побутові відходи — відходи, що утворилися внаслідок діяльності домогосподарств, та подібні за структурою і властивостями відходи, що утворилися внаслідок діяльності підприємств, установ і організацій, а також відходи торговельних підприємств, підприємств ресторанного господарства і побутового обслуговування населення, учбових закладів, лікарень та відходи благоустрою населених пунктів та комунального обслуговування населення.
У національному законодавстві України визначення небезпечних відходів близьке за змістом до європейського, а саме: «небезпечні відходи — відходи, що мають такі фізичні, хімічні, біологічні чи інші небезпечні властивості, які створюють або можуть створити значну небезпеку для навколишнього природного середовища і здоров'я людини та які потребують спеціальних методів і засобів поводження з ними».
Поняття «відходи, що не є небезпечними» та «інертні відходи» не мають чіткого визначення, хоча і вживаються широким загалом, в літературі та в деяких нормативних актах в розумінні, близькому до європейського.
Зазначені вимоги лише частково знайшли відображення в національному законодавстві. Вони можуть бути транспоновані до національного законодавства лише після прийняття рішення органами влади про впровадження Директиви Ради 1999/31/ЄС про захоронення відходів, а також широкого обговорення шляхів, методів і термінів впровадження зазначеної Директиви серед спеціалістів, органів влади, громадськості та прийняття цілого ряду відповідних нормативно-правових актів та адміністративних положень.
Як підсумок слід зазначити, що в Україні проведена певна робота з метою гармонізації українського законодавства щодо поводження з відходами відповідно до вимог ЄС. Українське законодавство щодо сфери поводження з відходами поступово наближається до європейських вимог. Зокрема, Закон України «Про відходи» в цілому враховує вимоги Рамкової Директиви 75/442/ЄЕС про відходи та Директиви про небезпечні відходи 91/689/ЄЕС. Але значною мірою українське законодавство є фрагментарним, неповним чи відмінним від відповідного законодавства ЄС, передусім, що стосується захоронення відходів на полігонах, а також щодо невизначеності національної стратегії поводження з відходами.
Водночас відповідне європейське законодавство постійно розвивається, і Україні необхідно ще пройти значний шлях розбудови власної нормативно-правової бази і гармонізації її з екологічним правом ЄС. Перш за все увага має акцентуватися на практичній відсутності в Україні інфраструктури поводження з небезпечними відходами і на підвищеному ризику їх зберігання. Однією з умов євроінтеграції є гармонізація національного законодавства та його адаптація до правової сфери ЄС, в т. ч. і щодо поводження з відходами. До теперішнього часу не прийнято рішення про імплементацію Директив ЄС щодо відходів у національне законодавство.

PROBLEMS ARISING IN THE PROCESS OF IMPLEMENTATION OF EUROPEAN WASTE MANAGEMENT LEGISLATION

Michthenko V. S., Vigovska H. P., Council for Productive Forces Study, National Academy of Sciences of Ukraine, Kyiv, Ukraine

The report presents the guiding principles of the European Community concerning waste management, specific features of Ukrainian waste management legislation, concrete issues and priority tasks to be addressed in order to implement the European waste management legislation.

Главная страница

Сведения об авторах

Міщенко Володимир Сергійович, д-р економ. наук, проф., зав. відділом, Рада по вивченню продуктивних сил України НАН України, бул. Т. Г. Шевченка, 60, к. 1105, Київ, 01032, Україна. Тел. (044) 238-08-22. E-mail
Виговська Ганна Павлівна, канд. техн. наук, пров. наук. співр., Рада по вивченню продуктивних сил України НАН України, бул. Т. Г. Шевченка, 60, к. 1105, Київ, 01032, Україна. Тел. (044) 238-08-22. E-mail

© Независимое агентство экологической информации

Последние изменения внесены 10.07.07