Главная страница
Доклады
Сведения об авторах

Концептуально-методологічні засади вирішення проблеми відходів в Україні

 

Виговська Г. П., незалежний експерт, Київ, Україна

Міщенко В. С., Інститут економіки природокористування та сталого розвитку Національної академії наук України, Київ, Україна

 

З часу набуття Україною незалежності проблема відходів є постійно актуальною. Вона носить системний, міжгалузевий і загальнодержавний характер. Зволікання з її розв’язанням несе загрозу для навколишнього природного середовища та здоров’я людей, негативно впливає на соціально-економічний розвиток країни. Високу енерго- та ресурсоємність  вітчизняної продукції  зумовлюють не тільки власне виробничі процеси, а й те, що частина  ресурсного і енергетичного  потенціалу консервується у відходах, а відповідні витрати лягають саме на продукцію.

 

Протягом останніх десяти років загальні обсяги утворення промислових і побутових відходів в Україні безперервно зростали (за винятком кризового 2009 р.). Згідно з оновленою державною статистикою, у 2010 р. у сфері виробництва і споживання утворилося 419,2 млн т відходів (таблиця).

 

Основні показники утворення та поводження з відходами в Україні у 2010 р.*

 

                                                              *За даними Держкомстату України.

 

Переважна частина утворених відходів (417,5 млн т, або 99,6 %) ІV класу небезпеки; 1,1 млн т, або 0,3 % відходи ІІІ класу небезпеки. Відходи І та ІІ класів небезпеки становили відповідно 5,0 тис. та 506,5 тис. т. За даними Держкомстату України загальний обсяг накопичення відходів на 2011 р. становив 13,3 млрд т.

 

Найбільші ризики пов’язані з небезпечними відходами І–ІІІ класів небезпеки, обсяг утворення яких в Україні протягом 2000–2008 рр. коливався в межах 2,6–2,3 млн т, у 2009 р. становив 1,23 млн т, а у 2010 р. — 1,66 млн т. Обсяг накопичення цих відходів на початок 2011 р. склав 20,59 млн т.

 

На початок 2010 р. залишок непридатних пестицидів та агрохімікатів становив близько 20,5 тис. т. У 2011 р. додатково вивезено ще 7 175,8 т (за даними Мінприроди на 1 грудня). Розміщені вони на 4 075 складах різних форм власності, де умови зберігання не відповідають вимогам екологічної безпеки.

 

Небезпечною є також велика група токсичних відходів гірничих, нафтохімічних, енергетичних підприємств та об'єктів військово-промислового комплексу. Це, зокрема, гексахлорбензол, галогенізовані матеріали, стійкі органічні забруднювальні речовини (поліхлоровані дифеніли тощо), мононітрохлорбензол, кислі гудрони та нафтошлами, відходи, що містять важкі метали та інші.

 

Значну загрозу для навколишнього природного середовища та здоров'я людини становлять медичні відходи, які несуть потенційний ризик поширення інфекцій. Щорічний обсяг їх утворення складає майже 350 тис. т.

 

В Україні зростають обсяги утворення та вивезення на полігони твердих побутових відходів (ТПВ). За даними Мінрегіонбуду в 2010 р. їх утворилося близько 50 млн м³ (11–12 млн т). Послугами з вивезення охоплено лише 74 % населення. Основну масу ТПВ захороняють на полігонах та звалищах, з 4,5 тис. яких більшість не відповідає нормам екологічної безпеки. Лише 4 % ТПВ спалюють на сміттєспалювальних заводах.

 

Разом з тим відходи  набувають значення вторинного сировинного резерву ряду галузей промисловості, будівництва та енергетики.  Їх залучення у господарський обіг має відігравати важливу роль у забезпеченні конкурентоспроможності національної економіки.

 

Сфера вторинного ресурсокористування в Україні перебуває в стадії формування. Починаючи з 2000 р., абсолютні показники свідчать про стійку динаміку зростання. Загалом з 2000 р. по 2007 р. обсяги використання відходів збільшились на 250 %. Ця тенденція перервалася у 2008 і 2009 роках. В абсолютному вимірі обсяги використання відходів як вторинної сировини  становили 110–120 млн т (за номенклатурою відходів згідно з формою статзвітності 14-мтп без урахування брухту металів), а за державною статистичною звітністю 2010 р. склали близько 145 млн т (34,8 % від загального утворення).  Однак в обсязі утилізації домінують мінеральні відходи (71,5 %). Це головним чином розкривні породи і відходи збагачення корисних копалин, використання яких для будування насипів, дамб, доріг в європейській практиці, як правило, не вважають утилізацією.

 

Найбільш важливою ресурсною складовою є залишкові продукти кінцевого споживання, до яких належать папір та картон, склобій, вторинні полімерні та текстильні матеріали, зношені шини, відпрацьовані нафтопродукти та деякі інші. Ці ресурси розосереджені по всій території України. Рівень їх використання залежить від налагодженості системи збирання і заготовляння. Згідно з даними статистичної звітності (за формою 14-мтп) протягом 2000–2008 рр. загалом зберігалася тенденція до збільшення обсягів збирання, заготовляння та використання паперу та картону, сировини полімерної вторинної та зношених шин (крім склобою).

 

Порівнюючи дані щодо використання вторинної сировини з наявними ресурсами (що визначаються обсягами їх утворення у всіх сферах виробництва та життєдіяльності), можна зробити висновок стосовно недостатності їх залучення в господарський обіг. Це зумовлено низкою проблем, характерних для України та її регіонів, серед яких нерозвиненість та недосконалість інфраструктури вторинного ресурсокористування, низька мотивація щодо діяльності з утилізації відходів, неузгодженість дій органів влади різних рівнів, а також недостатність фінансових ресурсів.

 

Система збирання відходів недосконала та носить фрагментарний характер, правове регулювання поводження з відходами як вторинними ресурсами, а також економічні інструменти, які стимулюють збільшення використання відходів, практично відсутні.

 

Розрив, що склався між обсягами накопичення відходів та заходами,   спрямованими на запобігання їх утворенню, збільшення обсягів утилізації, знешкодження та видалення, поглиблює екологічну кризу, надає їй перманентного характеру і стає гальмівним чинником для економіки країни.

 

Причини, що призвели до надзвичайного загострення проблеми відходів в Україні, носять системний характер. Крім загальноекономічних факторів,  слід відзначити нерозвиненість інфраструктури, недостатній технологічний розвиток як базових галузей промисловості так і сфери поводження з відходами, неефективність керування у цій сфері, низьку ефективність організаційно-економічного механізму поводження з відходами.  Останнє стосується, зокрема, відсутності дієвих економічних засобів заохочення (стимулювання) підприємств щодо вирішення проблеми відходів, недостатнього рівня природоохоронного  моніторингу,  незадовільного  фінансового забезпечення. Зокрема, ліміти на утворення й розміщення відходів не стали справжнім важелем для підприємств щодо поводження з відходами, а платежі за їх розміщення не забезпечили акумулювання коштів, достатніх для вирішення проблеми.

 

Наявна в Україні господарська практика не забезпечує раціонального керування як поводженням з відходами, так і ресурсоспоживанням загалом. Це особливо проявляється у відсутності комплексного підходу до керування ресурсами й відходами в їх єдності. Саме він є основою високого рівня узгодженості екологічних і соціальних питань, розвитку ефективної підприємницької діяльності, раціонального використання, збереження і відновлення природних ресурсів, що є запорукою сталого розвитку.

 

В рамках чинної в Україні системи керування відходами загалом вживають заходи з поступового ліквідування осередків найбільш токсичних відходів та будування окремих об’єктів інфраструктури із збирання та перероблення відходів як вторинної сировини. Протягом останніх років обсяги фінансування з державного бюджету в абсолютному вимірі збільшилися, але  значною мірою вони  були  разові і мали характер субсидій. Дії уряду і місцевих органів влади не є сталими, а заходи і цільові витрати залишаються фрагментарними. Використання переважно бюджетних джерел фінансування звужує інвестиційні можливості та гальмує виконання відповідних проектів. Відтак фінансування сектору відходів залишається нестійким, а регіональні і локальні програми не забезпечуються належними обсягами фінансування. Орієнтація на оплату послуг із знешкодження відходів переважно за кордоном є стратегічно недалекоглядною, оскільки зумовлює необхідність спрямування на ці цілі значних обсягів видатків з державного бюджету і блокує створення власної інфраструктури.

 

Діючий організаційно-економічний механізм недостатньо стимулює розвиток системи рециклінгу відходів та використання відповідних ресурсних можливостей. Загалом він не забезпечує системного розв’язання проблеми і створення всіх складових національної інфраструктури. У стратегічній перспективі чинна система керування відходами несе ризик надто уповільненого вирішення завдань з ліквідації екологічних загроз, пов’язаних з відходами, і консервації багатьох з них, що негативно впливатиме на якість життя людей.

 

Можливості діючої системи керування відходами і відповідного організаційно-економічного механізму щодо покращення ситуації у зазначеній сфері практично себе вичерпали. Такий стан речей  призводить до поглиблення екологічної кризи й  загострення соціально-економічної ситуації в суспільстві та зумовлює необхідність реформування та розвитку з урахуванням вітчизняного та світового досвіду правової та організаційно-економічної систем, що регулюють поводження з відходами.

 

В цьому контексті варто звернутися до ключових положень сучасного європейського законодавства. Воно передбачає нові концептуальні підходи як до проблеми скорочення кількості відходів, так і до їх використання.

 

Рада ЄС у своїй директиві (2008/98/ЄС) пропонує п’ятиступеневу ієрархію пріоритетів керування відходами, яка має бути втілена державами-членами в межах їх національної політики: 1) попередження виникнення відходів (найбажаніший варіант); 2) повторне використання; 3) переробка (рециклінг); 4) інша утилізація (в тому числі енергетичне відновлення); 5) безпечне розміщення або захоронення як крайній випадок.

 

Директива запроваджує підхід, який враховує весь життєвий цикл продукції та матеріалів, а не тільки стадію відходів, а також зосереджує увагу на зменшенні впливу відходів та поводження з ними на довкілля. Впровадження директиви повинно сприяти наближенню ЄС до «суспільства рециклінгу (утилізації)», уникаючи утворення відходів чи використовуючи їх як ресурси. Окрім того, директива пропонує заохочувати підприємства утилізувати відходи та використовувати  перероблені матеріали для збереження природних ресурсів.

При реалізації пріоритету першого порядку акцент роблять на зміні технологічного процесу й продукції з тим, щоб мінімізувати загальне утворення відходів. Це здійснюють шляхом контролю і оцінки залучених у виробничий процес природних ресурсів, відповідно продукції й відходів, на всіх етапах життєвого циклу: від процесу виробництва до кінцевого споживання. Основною технологічною вимогою стає застосування «найкращої з доступних технологій», що включає застосування маловідходних технологій, використання менш шкідливих речовин, відновлення та переробку відходів та ін.

 

Нові концептуальні підходи визначають ключове завдання — створення цілісної системи поводження з відходами в рамках сучасної ідеології ресурсозбереження. Мінімізація відходів та вторинне ресурсокористування мають стати одним із пріоритетів довгострокової стратегії соціально-економічного розвитку.

 

В концептуальному плані щодо відходів споживання ставлять за мету досягнення «нульового рівня відходів» як за рахунок мінімізації утворення, так і шляхом рециклінгу, повторного використання, відновлення чи утилізації.

 

В методологічному аспекті інтегрований підхід до керування ресурсами та поводження з відходами має охоплювати два етапи: 1) до того, як власне відходи утворилися; 2) після їх утворення. Перший етап  передбачає технічне переоснащення виробничого комплексу на основі інноваційної моделі технологічного розвитку, впровадження економічних важелів витискування багатовідхідних технологій (оподаткування використання первинної сировини, екологічні податки на ресурси тощо), особливо пов’язаних з небезпечними відходами. До цього слід додати посилення відповідальності утворювачів відходів шляхом упровадження фінансової стратегії для самофінансування сектору відходів в контексті встановлення «повної вартості утилізації» та реалізації в повному обсязі принципу «забруднювач платить» (в тому числі, підвищення нормативів плати за розміщення відходів до рівня, що буде спонукати до вирішення проблеми відходів та їх утилізації).

 

Методологія інтегрованого керування має виходити з розгляду системи альтернативних рішень, проектів тощо, які оцінюють за критеріями екологічності, технічної можливості та економічної доцільності. Зазначену методологію застосовують, виходячи з концепція життєвого циклу продукції й матеріалів. Така концепція дозволяє перенести акцент з аналізу «на виході» на комплексний підхід до раціонального використання природних ресурсів.

 

Зазначені пріоритети мають лягти в основу формування єдиної концептуально узгодженої та науково обґрунтованої державної політики і в Україні як на національному, так і галузевому, регіональному і місцевому рівнях. Однак в умовах України зазначені концептуальні засади є стратегічною перспективою, а у середньостроковий період вони можуть бути лише започатковані в рамках діючої системи поводження з відходами. Впровадження зазначених концептуальних засад має орієнтуватись на можливості держави та бізнесу щодо мобілізації фінансових джерел. Лише за таким підходом  розв’язання проблеми є реальним і дозволить забезпечити суттєве підвищення рівня екологічної безпеки, активізувати ресурсний напрям поводження з відходами і створити необхідні передумови для будівництва базових об’єктів інфраструктури.

 

Такий підхід забезпечуватиме системне і поступальне розв’язання проблем у сфері поводження з відходами, спираючись, зокрема, на реалізацію в його рамках переваг програмно-цільового методу планування завдань і концентрацію зусиль на їх виконанні. В стратегічному плані вирішення проблеми відходів в Україні має базуватись на наступній системі пріоритетів:

— ліквідація «гарячих точок» і очищення території України від осередків зберігання високотоксичних відходів (зокрема непридатних пестицидів та продуктів діяльності колишніх хімічних виробництв), що становлять найбільшу загрозу навколишньому природному середовищу та здоров'ю людей;

— створення вітчизняних промислових потужностей зі знешкодження і знищення небезпечних відходів, будівництво відповідних об’єктів інфраструктури, передусім спеціальних полігонів (реалізація пілотних проектів);

— розвиток системи заготовляння та роздільного збирання відходів для вторинного перероблення та компостування, будівництво сортувальних сміттєпереробних комплексів і підвищення якості надання послуг поводження з відходами для населення;

— приведення у відповідність до екологічних стандартів об’єктів полігонного захоронення відходів із упорядкуванням наявних звалищ, будівництвом нових санітарних полігонів і організацією виробництва біогазу;

— створення і підтримка вітчизняної конструкторсько-технологічної, проектної та виробничо-промислової бази щодо інфраструктури поводження з відходами (забезпечення їх знешкодження, збирання, сортування, вторинної переробки та виробництва продукції із вторинної сировини).

 

Зважаючи на нагальність розв’язання екологічних проблем, зокрема на першочерговість вирішення завдань із створення сучасної інфраструктури поводження з відходами, у середньостроковій перспективі Україна має орієнтуватись на можливості держави та бізнесу щодо мобілізації фінансових джерел. Це передбачає широке використання приватної ініціативи і залучення відповідного інвестиційного капіталу, створення комплексної і дієвої системи сприяння підприємництву у сфері заготовляння та рециклінгу відходів, запровадження адекватного податкового регулювання тощо. Роль держави у цій справі має полягати у підтримці вітчизняного науково-технічного і промислового потенціалу і забезпеченні його активного залучення до створення інфраструктурних об’єктів.

 

Зазначені концептуальні засади мають бути втілені в практику шляхом виконання комплексів відповідних завдань.

 

Перший із них стосується знищення найбільш небезпечних категорій відходів та створення потужностей із їх знешкодження. Відповідна інфраструктура має включати окремі установки (в тому числі, пересувні) та полігони з устаткуванням для перероблення чи утилізування відходів різного походження, а також об’єкти для остаточного захоронення відходів. Окрему інфраструктура треба створювати для медичних відходів. При цьому необхідно забезпечити формування системи послуг щодо поводження з небезпечними відходами та відповідну логістику, а також проведення дієвого ліцензійного і екологічного контролю у цій сфері.

 

Наступний комплекс завдань передбачає створення організаційно-виробничих систем заготівлі та утилізації окремих категорій найбільш ресурсно-цінних відходів, зокрема відпрацьованих мастил (олив), зношених шин і гумових відходів, пакувальних матеріалів і тари, транспортних засобів, електричного та електронного обладнання, батарей і акумуляторів тощо. Це вимагатиме створення територіально-виробничих комплексів з перероблення відходів у регіональних центрах і координації їх розвитку на рівні територіально-адміністративної одиниці.

 

Одним з визначальних чинників є врегулювання діяльності, пов’язаної з використанням вторинних ресурсів (рециклінгом матеріалів) загалом, а також пакувальних матеріалів.

 

Одним з найважливіших є комплекс завдань, спрямованих на створення всіх складових інфраструктури поводження з побутовими відходами (роздільне збирання, транспортне обслуговування, сортувальні і сміттєпереробні комплекси, об’єкти енергетично ефективної утилізації). Співвідношення тих чи інших технологічних рішень та конкретних схем базуватиметься на регіональних стратегіях поводження з ТПВ у залежності від чисельності жителів у населеному пункті та аналізу потоків відходів.

 

Важливою складовою впровадження роздільного збирання побутових відходів є проведення освітньої роботи серед населення, консультацій з громадськими організаціями, декларування екологічних наслідків і забезпечення відкритого доступу до екологічної інформації.

 

Доцільним є запровадження механізмів стимулювання процесів розроблення, опрацювання на пілотних об’єктах та просування на ринок вітчизняних конкурентоспроможних технологій та обладнання, призначених для сфери поводження з ТПВ, у тому числі сортувальних комплексів для виділення з побутових відходів вторинної сировини.

 

Враховуючи, що полігонне захоронення відходів буде домінувати ще довгий час, важливим є комплекс завдань стосовно упорядкування полігонів у відповідності з екологічними вимогами, реконструкція і будівництво нових сучасних об’єктів за стандартами безпеки.

 

Запобігання чи максимально можливе зменшення негативного впливу на довкілля місць розміщення відходів чи об’єктів видалення протягом усього періоду їх життєвого циклу має базуватися на дотриманні відповідних вимог, правил та процедур. Вони стосуються проведення ідентифікації та класифікації полігонів, технічної оцінки діючих полігонів, відповідності вимогам екологічної безпеки за європейськими стандартами, проведення моніторингу та контролю за виробничою діяльністю полігонів, прийняття відходів на полігон для захоронення, а також закриття полігонів.

 

Актуальними завданнями для всіх економік світу є розроблення та впровадження маловідходних, ресурсоощадних, безпечних та екологічно чистих технологій. Це можна досягти застосуванням економічних важелів, спрямованих: на поступове припинення використання багатовідхідних технологій; запровадження оподаткування використання первинної сировини, ресурсоємних процесів та продукції; розвиток механізмів стимулювання відповідної  інноваційної діяльності. 

 

Ефективність реалізації зазначених пріоритетів значною мірою залежить від дієвості фінансових механізмів регулювання, спрямованих на збалансованість бюджетних джерел, недержавних інвестицій та інших позабюджетних коштів, насамперед шляхом:

— підтримки державно-приватного партнерства і його стимулювання, зокрема, бюджетними інвестиціями на початковій стадії;

— створення умов для ефективної діяльності приватного сектору у сфері поводження з відходами як вторинною сировиною;

— запровадження стимулюючого податкового регулювання.

 

Актуальним для  України завданням є формування єдиного з ЄС нормативно-правового та інформаційного простору у сфері поводження з відходами і забезпечення переходу на міжнародні регламенти — класифікацію і облік відходів, їх перевезення, захоронення і знешкодження з дотриманням вимог екологічної безпеки. Реалізація такого підходу потребуватиме також розроблення та подальшого прийняття законодавчих актів щодо вторинних матеріальних ресурсів і застосування організаційно-економічних механізмів їх залучення у господарський обіг.

 

 Conceptual and Methodological Principles for Waste Problem Solution in Ukraine

 

Vigovska H. P., an independent expert, Kyiv, Ukraine

Mishchenko V. S., Institute of Environmental Economics and Sustainable Development, National Academy of Sciences of Ukraine, Kyiv, Ukraine

 

The paper presents priorities for addressing the waste problem in Ukraine.