Зарубежный опыт решения некоторых проблем правового регулирования в сфере обращения с твердыми бытовыми отходами
Данилова Ю. Ф., Институт экономико-правовых исследований Национальной академии наук Украины, Донецк, Украина
В Украине ежегодно образуется более 37 млн м3 ТБО, которые обладают значительным ресурсным потенциалом. В силу неоднородности и нестабильности состава ТБО формирование индустрии утилизации представляет собой достаточно сложный процесс, требующий особых усилий по организации их сбора, транспортировки и переработки. Эффективность прохождения этой стадии во многом зависит от состояния правовой базы, регулирующей соответствующие отношения.
В настоящее время национальное законодательство не дает возможности определить критерий квалификации предметов как ТБО, что необходимо в силу существенного различия их правовых режимов. Кроме того, в законодательстве не установлено практическое значение ТБО как потенциальных материальных и энергетических ресурсов, которые могут быть вовлечены в хозяйственный оборот для получения экономических выгод и предотвращения вредного воздействия на окружающую среду. Поскольку утилизации подлежат не ТБО, а полученные из них вторичные ресурсы, представляется необходимым определить критерий отнесения отходов к вторичным ресурсам как основание для их утилизации. Указанные недостатки законодательства препятствуют надлежащему правовому регулированию сферы ТБО и, как следствие, формированию индустрии утилизации. Решение перечисленных проблем актуально и объективно необходимо.
Цель данного исследования — разработка рекомендаций, направленных на совершенствование отечественного законодательства в сфере управления ТБО, с учетом опыта правового регулирования рассматриваемых отношений и научной литературы развитых стран.
Прежде всего необходимо определить правовой критерий квалификации предметов как ТБО. В этом вопросе существует два противоположных подхода.
• Первый из них отвечает западноевропейскому стандарту определения отходов, который закреплен в Директиве 2006/12/ЕС Европейского парламента и Совета об отходах, а также соответствует судебной практике Европейского суда относительно толкования этого определения. Общая тенденция рассматриваемого подхода — перенесение момента квалификации предмета как отхода на более ранний срок, что объясняется приоритетом экологической безопасности. На основе определения отходов, закрепленного в Директиве, можно выделить три разных критерия такой квалификации:
— объективный критерий формулируется следующим образом: удаление владельцем какого-либо вещества или предмета одной из операций по удалению или переработке отходов, предусмотренных в Приложении II Директивы об отходах, с обязательным соблюдением требования ст. 4 этой Директивы относительно предотвращения риска причинения вреда здоровью человека и окружающей среде;
— субъективный критерий в западноевропейском определении отходов выражен через словосочетание «намерен удалить»;
— на практике суды могут пренебречь этими двумя критериями и признать вещество или предмет отходом только потому, что они несут потенциальный вред, и в таком случае имеет место третий критерий, выраженный в рассматриваемом определении императивной формулировкой «обязан удалить».
• Второй подход к законодательной формулировке критерия, указывающего на квалификацию предмета как отхода, можно выявить, пользуясь японской интерпретацией муниципальных твердых отходов. Согласно ей муниципальными твердыми отходами признают остатки материалов после переработки (для повторного использования), обязательной обработки (обезвреживания) и удаления их муниципальными органами. Из этого следует, что в Японии материал становится отходом не сразу после удаления владельцем, а только после соответствующей обработки. Учитывая, что обработка преимущественно направлена на извлечение всех ценных компонентов из удаленного материала, непосредственным критерием квалификации предмета как отхода следует признать невозможность дальнейшего извлечения ценных компонентов из материала.
Вышеизложенные подходы весьма конструктивны. Однако в силу ряда причин имплементация в оригинальной форме одного из них в национальное законодательство не позволит достичь положительных результатов, подобных тем, которые имеют место в государствах Европейского союза и Японии, и может вызвать стагнацию индустрии утилизации ТБО и причинить существенный вред окружающей среде.
Приемлемый для наших условий критерий квалификации предметов как ТБО необходимо формировать, делая акцент на доступности установления его на практике и одновременно на обеспечении экологических интересов. Таким является установленный в рамках западноевропейского подхода объективный критерий — удаление владельцем какого-либо вещества или предмета одной из операций по удалению или переработке отходов, предусмотренных в Приложении II. Поэтому представляется возможным взять его за основу. Согласно Директиве об отходах, термин «удаление» подразумевает только операции по удалению, предусмотренные в Приложении II данной Директивы. Вместо этого термина целесообразно использовать более емкое понятие — «размещение в окружающей среде», включающее любое хранение или захоронение предметов в среде обитания и деятельности человека, в том числе природной и искусственной (техногенной).
Не менее важным вопросом, подлежащим законодательному урегулированию, является определение конкретных направлений обращения с ТБО на практике. Представляется целесообразным сформулировать их на основе существующей в японской практике классификации способов обращения с твердыми муниципальными отходами в зависимости от их свойств:
— утилизация (для перерабатываемых отходов при наличии доступных методов повторного использования и рынков сбыта);
— обезвреживание или хранение до тех пор, пока методы безопасного уничтожения или повторного использования станут доступными (для опасных отходов);
— захоронение (для неперерабатываемых безопасных негорючих отходов);
— сжигание (для неперерабатываемых безопасных горючих отходов).
Если установление критерия квалификации предметов как ТБО способствует извлечению данных отходов из общей массы твердых предметов, то критерий квалификации ТБО как вторичных ресурсов необходим для их вовлечения в хозяйственный оборот. На основании анализа юридической практики Европейского союза, а также понятия твердых муниципальных отходов в законодательстве Японии можно обозначить следующие подходы к определению подобного критерия.
Так, в Европейском союзе момент квалификации отходов как вторичных ресурсов устанавливает компетентный орган, исходя из конкретной ситуации. В соответствии с решением Европейского суда по делу «Евротомбэси и другие» это момент, когда отходам возвращается первичное состояние или когда они трансформируются при переработке в какое-либо полезное вещество или выделяют полезные компоненты. Причем отходы теряют свои загрязняющие свойства и становятся вторичными ресурсами, когда процесс переработки завершен. В то же время анализ других судебных решений дает основание утверждать, что возможна ситуация, когда, несмотря на осуществление всех необходимых операций по восстановлению, материал все-таки останется отходом. В связи с этим в Предложениях Европейского парламента и Совета относительно Директивы об отходах от 21 декабря 2005 г. были сформулированы дополнительные условия, которые должны быть соблюдены для признания отхода вторичным сырьем:
— квалификация отхода как вторичного сырья не сопровождается негативными последствиями для окружающей среды;
— существуют рынки сбыта такого продукта.
В противоположность западноевропейскому подходу в Японии, в силу приоритета экономических интересов, статус вторичных ресурсов присваивается ТБО достаточно рано — сразу же после их удаления в окружающую среду. Здесь вторичные ресурсы возникают не из переработанных отходов, а из удаленных в окружающую среду предметов. Критерием квалификации отходов как вторичных ресурсов выступает сам факт удаления.
C практической точки зрения в наших условиях более приемлем западноевропейский подход к рассматриваемому вопросу. Oднaко учитывая, что утилизации подлежат не отходы, а вторичные ресурсы, момент такой квалификации следует закреплять не на стадии утилизации, и тем более не после нее, а на предшествующем ей этапе. При осуществлении переработки отходов происходит изменение их физических, химических или биологических свойств, после чего они становятся вторичным сырьем, пригодным для использования в промышленном технологическом процессе. В связи с этим можно заключить, что момент квалификации отходов как вторичных ресурсов следует установить после переработки TБO, а саму переработку признать соответственно критерием квалификации.
Предложенные в данной работе решения по совершенствованию действующего законодательства позволят повысить эффективность правового регулирования в сфере управления TБO, что будет способствовать ее преобразованию в рентабельную отрасль в структуре экономики Украины.
Danilova Yu. F., Economics and Law Research Institute, National Academy of Sciences of Ukraine, Donetsk, Ukraine
The author proposes new approaches to the improvement of Ukrainian legislation in waste management sphere taking into consideration the experience of the European Union and Japan.
Данилова Юлия Федоровна, аспирантка, Институт экономико-правовых исследований НАНУ, ул. Университетская, 77, Донецк, 83048, Украина. Тел. моб. (050) 518-24-34. E-mail
© Последние изменения внесены 29.05.09
© EcoInform